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全国政协十二届五次会议提案:关于出台《规范性文件制定条例》的建议

作者: 发布时间:2017-03-10 访问次数: 次 字体:【

 

关于出台《规范性文件制定条例》的建议

全国政协委员 左定超

(2017年2月27日)

 

    一、情况简介

行政规范性文件是指为各级行政机关依职权或授权制定的,对公民、法人或其他组织的权利、义务具有普遍约束力,可以反复适用的文件。面对日新月异的社会生活,立法的滞后性是所有国家都要面对并急需解决的问题,仅仅凭借行政法规和行政规章不能及时解决随着社会发展而呈现出的新问题,为了解决这部分立法真空,往往需要行政规范性文件来贯彻行政法规和行政规章。作为连接具体行政行为与行政法规和行政规章的纽带,行政规范性文件的实施保障了政府对社会的管理,使行政法规和行政规章发挥其效用。

    二、规范性文件立法的必要性

    国家对行政规范性文件未制定统一的立法的情况下,在现今有效的41份对行政规范性文件进行管理的省级政府规章中,有用行政规范性文件行政机关规范性文件规范性文件,甚至还有一些省份在不同的管理办法中引用不同的称谓。不仅是名称上存在大量不明确,在具体制定环节,也存在着大量不统一的状态。虽然从自治的角度讲,根据不同省份不同经济状况、政治状况和社会状况,可能会出现规定事项不统一的情况,但是像备案期限等问题进行全国范围内的统一,一方面方便管理,实现行政规范性文件法治化,另一方面也方便行政相对人在具体事项中的行为,避免跨省的事项造成不便,为了减少这种漏洞的继续出现,统一的规范标准的制定是未来的发展趋势。目前,由于我国尚未形成一个全国性、统一标准的行政规范性文件制定程序,只是有部分针对行政规范性文件施行的法律规制,但是在行政规范性文件具体制定过程中出现的具体制定程序和监督管理等问题都没有细致的规定,由于规范性文件对经济社会发展发挥着重要作用,立法明确文件的制发程序和监督管理,有助于最大程度地发挥其效用,对于经济社会发展具有重大意义。

    三、规范性文件制发工作存在的问题

在法制政府建设大背景下,各地规范性文件制发工作重视程度得到提升,有关制度和程序不断完善,工作机制不断创新,初步形成了省、市、县、乡四级政府、三级备案的工作制度,监督途径不断拓宽,规范性文件有错必纠的力度不断加强,文件质量明显提高。然而,就我省来看仍然存在下列问题:一是一些地方和部门未充分意识到规范性文件是具有法律性质的文件,对规范性文件制发工作重视不够;二是规范性文件的制定程序存在一定的随意性,规范性文件形而上色彩浓厚,缺乏扎实的社情基础和深厚的调查研究,没有广泛征求意见,有的是闭门造车,致使一些规范性文件内容笼统,针对性不强,缺乏适用性和可操作性;三是内容违法或者不当的现象时有发生,有的规范性文件擅自设定行政许可、行政处罚、行政强制,有的违法设置市场壁垒,增加群众和企业的义务等,对投资软环境造成负面影响;四是需要强化对规范性文件的监督措施。

    四、规范性文件立法的主要内容

规范性文件的立法主要包括以下三方面:一是明确制定规范性文件的法定程序。明确调查研究、听取意见、合法性审查、集体审议、登记编号、公布、备案审查、清理等有关程序规定,建立群众参与、民主集中、保障合法、加强监督的规范运作机制,从源头上防范行政权力的扩张,保障市场主体的权利;二是强化规范性文件监督机制。加强规范性文件备案审查,建立强有力地文件纠错措施,对于规范性文件随意设定许可权、审批权、收费权、罚没权等违法内容的,或者行政机关将权力部门化、私有化,要能够快速纠正;三是强化规范性文件清理,实现文件新存代谢。

    规范性文件量多面广,内容繁杂,在我国,85%以上的制度是以文件形式出台,《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》均已出台,建议国务院制定《规范性文件制定条例》。

 

 

 

 

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