今天是:
您当前位置:首 页<<参政议政

全国政协十二届五次会议提案:关于加强开发区立法的建议

作者: 发布时间:2017-03-10 访问次数: 次 字体:【

 

关于加强开发区立法的建议

全国政协委员 左定超

(2017年2月27日)

 

    随着中国经济社会发展的不断加快,改革转型的不断深入,开发区建设已经成为我国经济社会发展和改革转型的基本要求。为切实发挥开发区在我国经济社会发展中的重大作用,特向立法机关建议,加强开发区立法,明确开发区管理委员会法律主体地位,充分发挥开发区管理委员会在经济社会发展中的管理作用。

    一、开发区的法律现状

  (一)开发区基本类型的法律界定日渐明确

    开发区是指经国家或省有关部门批准,在我国地理条件比较优越的开放城市、内陆开放城市及部分边境地区,划出部分特定区域,实行一定的经济优惠条件,以加速我国吸收引进国外的资金、技术和管理经验,增加出口创汇,并致力于高技术发展为主要目的的经济发展区域。经过多年发展,我国开发区范围已覆盖了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、边境经济合作区、国家旅游度假区和保税区等多种形式的开发区域。这说明国家设立开发区的初衷是集中人力、物力、财力在一个较小的区域打造优越的投资环境,但是由于缺乏基本的法律约束,开发区在数量上急剧膨胀,无序发展导致各种监管问题层出不穷。据商务部数据显示,截至2014年6月,全国共设立215个国家级经济技术开发区,每个省区均有分布。

    (二)开发区法制建设的法律条文不断增多,但未形成专门的法律体系

  在起步阶段,我国开发区法制建设主要依靠政策文件支撑而获得快速发展,较少出台相关法律条文。在随后的清理整顿与规范建设过程中,虽然强调坚持依法治国的理念,但由于对开发区法制建设经验总结不够充分,宪法、法律和行政法规等中央立法中对于开发区管委会的法律地位没有明确规定,只是在国务院的部门规章中偶有出现,管委会职能在法律规范中至今仍然缺席。而对管委会的法律地位有较为清晰的勾勒则归功于地方立法,尤其是地方性法规功不可没;但地方性法规是否有足够的权力变更执法管理体制,尚待进一步研究。

  (三)开发区管理机构的模式选择尚未明晰

  在国家层面开发区法律规范缺失的情况下,各地结合本地情况进行探索实践,形成了适用于不同发展阶段和不同区域实情的管理体制,主要包括政府主导的管委会体制、开发公司主导的公司体制以及兼具管委会和开发公司的混合体制。但是,真正在我国开发区法制建设中具有重大影响的是管委会体制和开发公司体制。

    从运作模式上看,绝大多数开发区实行政府主导的管委会模式。管委会负责开发区建设,参与从规划到基础设施、征用土地、工业厂房设施建设、推销工业设备以及获得收入的全过程;而公司体制本质上是政府控制的开发公司主导开发区建设,主要进行房地产开发,相关政府部门只是提供必要的行政服务。从积极意义上看,政府主导的管委会模式不仅可以从政府高度对开发区功能布局进行整体规划,而且能够理顺政府各部门之间关系,提高各项行政审批效率;而开发公司模式不仅机构精简,管理成本低,运行效率高,而且可以通过海内外资本市场上市融资,也可以进行多领域的投资。从内在不足上看,目前管委会体制没有明文规定的法律地位和行政主体资格,容易出现管理混乱、机构膨胀和人员过多等弊病;而开发公司不仅缺乏明确的法律地位,而且缺少政府部门的权威性,另外还需要承担大量公共基础设施投资,在无税收补偿的情况下,容易造成地价过高等弊端。两种管理模式各具利弊,代表了开发区法制建设两类不同发展方向,在很大程度上是无法相互取代的。

    二、开发区立法的必要性

    (一)开发区总体制度设计缺乏明确的法律依据。

  2001年民政部《统计上使用的县以下行政区划代码编制规则》明确提出:“鉴于各种‘开发区’(或工业园区)不是实际的行政区划,因此,各类‘开发区’均不编制县及县以上的行政区划代码。”正是由于我国宪法等基本法律对开发区立法处于空白状态,造成中国开发区的法律性质、功能和总体目标等不够清楚,导致开发区在实践发展中形成两种完全不同的制度走向。

  (二)开发区直接管理机构没有规范的法律保障

    在目前我国的政府部门相关立法中,对开发区管委会没有统一的法律规定,而是散见于国务院各部门的规章、地方性法规之中。这种状况主要导致以下法律问题:

    1.开发区管委会的行政主体地位不够明确。

2.开发区管委会的领导体制不够健全。一是国家级经济技术开发区管委会属于派出机构。二是省级开发区管委会的法律地位不清晰。三是被告资格认定标准存在争议,明确开发区管委会及其职能部门的法律地位仍无法判断适格被告。

  (三)开发区配套管理机构设置存在法律争议

  1、开发区管委会是不是地方人民政府的派出机关;

    2、开发区管委会是不是政府职能部门的派出机构;

    3、开发区管委会在行使行政管理权的过程中表现出的形式与“行政机关委托的组织”的形式明显不一致;

    4、开发区管委会是不是一级地方政府;

    5、开发区管委会是否具备行政复议职能;

    6、开发区管委会综合执法局的行政执法主体依据不足;

    7、开发区管委会不具有行政合同主体资格。

   三、立法建议

    (一)提高立法层次,出台全国性的《开发区法》。
    (二)明确开发区管委会的法律地位。
    (三)理顺开发区管理体制,赋予开发区管委会相应的管理权限。
   

 

1